美洲

【大師講堂】美國政府創造豐裕已有前例　有助私營並非競爭對手

瓦西森（Sandeep Vaheesan） 2025年04月18日 07:00:00

儘管聯邦與地方政府積極參與發電與輸電領域，私營電力公司仍主導這個產業。

～開放市場研究所法務主任　瓦西森（Sandeep Vaheesan）

新政的成功之處

新政徹底改變了美國人的日常生活，讓電力變得普及且可負擔。透過與鄉下居民合作設立電力合作社、興建輸電線路，聯邦政府幫助鄉下地區實現了電氣化。在城市，許多在新政實施前，就享有電力服務的勞工與中產階級家庭，則因電價降價而受益，並能提高用電量。再加上住房現代化與家電變得更平價（這些也是聯邦政策的成果），數百萬的美國家庭開始擁有電冰箱、吸塵器和洗衣機。

國會與小羅斯福政府成功實踐了「標準尺」原則。聯邦興建的水壩提供大量低價的水力發電，公營部門加入競爭，配合更嚴格的監管，讓私營電力公司不再一味追求短期獲利，而是轉向提供穩定、價格合理的服務，最終實現電價全面下降。

公營部門加入競爭的影響力有目共睹。歷史學家湯瑪斯・麥克勞（Thomas McCraw）在 1976 年指出，靠近哥倫比亞河與田納西河（兩大聯邦電力樞紐）的地區，私營電力公司的收費始終較低。而農村電氣化管理局（REA）主導的計畫非常成功，也向私企證明，它們長期忽視的鄉間市場其實潛力十足、收益可觀。

密西西比州圖珀洛（Tupelo）是最早受益於聯邦水力發電的城市之一。1934 年，圖珀洛納入田納西河流域管理局（TVA）的電網系統，獲得比私營電力公司低甚多的批發電價。TVA 要求市營電力公司將省下的成本讓利給消費者，成果立竿見影：在美國最貧困的地區之一，圖珀洛居民的家庭用電量在1934到1935年之間翻倍成長，他們得以享受電冰箱和洗衣機等現代化生活。當小羅斯福總統 1934 年 11 月造訪當地時，特別強調生活水平的提升：

「舉例來說，新增的電冰箱數量，不只是代表金錢上的意義，它還代表更幸福的生活。電爐與我們過去在海軍裡稱為『小玩意兒』的各種電器，大幅改善了人民的生活。」

電氣化最直接的好處，對女性尤其明顯，特別是在鄉下地區。讓電走進家家戶戶，婦女得以擺脫手洗衣物等費時費力的勞務。

儘管聯邦與地方政府積極參與發電與輸電領域，私營電力公司仍主導這個產業。在 1947 年——新政推動改革近15年後——私營電力公司仍服務超過四分之三的美國用戶，發電量在全國電力的占比高達 80%。

這也正是小羅斯福當初的設想：私營仍是常態。而支持公營電力事業的政治人物，例如共和黨參議員諾里斯（George Norris）提出更具野心的計畫，希望在全國建立「迷你 TVA」、作為監督私營電力公司服務的「標準尺」網絡，最終因為國會強烈反對，以及羅斯福執政後期（1930年代末）改革熱情大幅降溫，而遭到擱淺。

21世紀的標準尺

公共標準尺模式在解決當前一些最緊迫挑戰時，可以發揮至關重要的作用，尤其是氣候變遷與住房危機。這兩者都需要迅速且大規模的行動，而公共部門的優勢是能擴大供應乾淨能源與可負擔的住房，同時也能逼迫私營企業提升水平。

進步派在1930和1940年代推崇的「迷你TVA」模式，為加速淨零排放提供了寶貴藍圖。儘管過去20年再生能源的產出大幅成長，但目前的進展仍然過於緩慢，無法達成關鍵的氣候目標。美國至今仍有60%左右的電力依靠天然氣和煤炭發電。公營的再生能源開發商，因為不受股東要求支付股息和買回股票的壓力，加上能夠獲得低成本融資，可以更積極地投資太陽能、風能及其他再生能源。

鑒於美國總統川普持續削弱政府能力（包括邦納維爾電力管理局這樣的機構）——實質的聯邦干預行動在短期內不太可能發生。但州和地方擁有的公用事業機構，例如洛杉磯水電局，仍然可以自行推動淨零碳排計畫。

紐約州已經朝這個方向邁出步伐。2023年，該州議會授權公營的紐約電力管理局（NYPA，1931年由時任州長小羅斯福創立）開發大型再生能源計畫。根據今年1月公布的實施方案，NYPA提出建設3吉瓦（GW）再生能源產量。但是因為私營部門的計畫屢屢失敗，NYPA 可以且應該更積極，以實現該州雄心勃勃的氣候目標。

同樣地，州和地方住房機構可以協助擴大住房供給，以便對私人房東施加競爭壓力。與其單純地取消土地使用區分限制和其他公共障礙，坐等私人開發商在短期和中期內發現大規模建設有利可圖之後才採取行動，州政府機構可以採取更積極的手段，為貧窮、勞工階級和中產階級家庭建造與管理住房。

透過與私人開發商和房東競爭，這些州政府機構不僅能增加整體住房供給，還能協助調控租金、提升居住品質。管理良好的公營住宅機構能對私營的同行施加競爭壓力，為市場上的租戶提供實質性利益。馬里蘭州的蒙哥馬利郡，當地的公共住房機構積極為勞工階級和中產階級家庭興建出租住宅，堪稱實用的典範。

這種方式與當前的公共住房模式有顯著區別。紐約和芝加哥這樣的大城市，公共住房機構擁有房產並出租給居民，但其公共住房機構並不是真正的標準尺，因為它們通常不會直接與私營企業競爭。這些機構成立於1930年代，為無法向私人房東租房或購屋的個人與家庭提供庇護。這些公共住房作為最後不得已的選擇，住房品質被刻意設計得低於私營市場的標準，因為它們的功能是私人租賃市場的補充角色，而非競爭對手。

今天，在新自由主義法律和政策主導了數十年後，企業利益與公共福利之間的鴻溝已達空前程度。鑒於上市公司經常優先考慮股票回購、股息和購併，而非投資於生產能力和長期能力，豐裕運動呼籲給予企業更大的建設自由，可能無法創造實質性的利益，除非美國資本主義進行更深層次的變革。

更重要的是，美國已經有了透過公共投資和監管創造豐裕的先例。透過直接提供能源、住房、寬頻等必需品與服務，政府既可以擴大供給，又能迫使私營部門承擔更多社會責任，還可善用市場競爭和公共問責的力量。與其重蹈過去半個世紀的失敗覆轍，我們應該重新審視一個已被歷史驗證、對促進豐裕與強化民主制度極為有效的模式。（系列二之二）

瓦西森（SANDEEP VAHEESAN），開放市場研究所法務主任，著有《民主當權：美國的電氣化史》( Democracy in Power: A History of Electrification in the United States，暫譯)

（譯者：張瑩；責任編輯：國際中心）